国税地税24年“分久必合”：税务机构合并方案敲定

3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，将改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导体制。

社科院财经战略研究院副研究员蒋震告诉记者，此次国地税合并，是很有必要的，现行的征管体制是1994年分税制改革设立的，现在进行调整，是适应于新时代背景下征管体制的一次优化调整。国地税合并后，能够降低协调成本，有效提高征管效能。在具体的国地税合并过程中，要适应于社会经济的趋势变化，比如信息手段的发展变化，当前社会经济的流动化、多元化。

在此机构改革之前，国税部门属于垂直管理部门，人财物机构都归属于国家税务总局管理，地税部门的人财物归属于地方政府，机构管理属于国家税务总局管理。

这次国务院机构改革后，分家24年的国税地税又合并在了一起。

分税制改革，国、地税“分家”

24年前国税、地税的分家，源自分税制改革。

1993年7月22日，国务院总理办公会议提出，要加快财税改革体制的改革，实行分税制，并相应成立税务局和地方的税务局。

1993年8月下旬到9月上旬，国务院总理办公会议、国务院常务会议和中共政治局常委会议先后审议并通过了国家税务总局起草的税制改革方案，该方案中提出适应实行分税制的需要，组建地方两套税务机构，争取于1994年完成组建工作。原则上现有的税务机构是未来税务机构的基础。

同年11月16日国务院发出了《关于组建国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局有关问题的通知》。要求各地立即成立国家税务总局在各地的直属税务机构和地方税务局的组建筹备组，在国家税务总局和地方政府领导下，统一负责组建两个税务机构的有关工作。

同年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年起各省、自治区、直辖市和计划单列市实行分税制财政管理体制。从1994年1月1日起，在现有税务机构的基础上，分设税务机构和地方税务机构。

24年后重新合并

国税、地税“分家”，一分就是24年。2018年3月13日，新的国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，将改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导体制。

业内人士认为，国税和地税自1994年分设，到现在有20多年了，随着营业税退出历史舞台，国税地税分设的一个重要原因是担心“混库”，也就是担心把该入库的增值税共享收入，变成入地方库的营业税收入。如今，营业税已经不存在了，分久必合，合并也顺理成章。

“合并起码有两个好处，从征管的角度，便于不同税种征管的协调与配合，纳税人的一项交易行为，往往涉及多个税种，一个税局管，扯皮的事能少点。二是从纳税人的角度，有助于提高办事效率，降低遵从成本。由于国地税分设，是与当年分税制的财政体制，一起配套出台的，收入权又是财权的组成部分，如何不因合并，对财政体制产生不利影响，值得重视。”

一位地方税务部门的人士表达了他的困惑：何为双重领导？他表示，现在来看，以后没有国地税之分，只有税务局，而且省以下的税务局是垂直管辖，但是双重领导是如何领导？现在国税是属于税务总局完全垂管，以后双重领导，包括人、财、物、业务的领导还是还有其他的？

双重领导”落实统一税制

按照这次改革方案，国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。

官方数据显示，2016年我国国、地税务在职人员总数接近80万人，占整个公务员队伍超过百分之10。国地税合并，将涉及大量机构、人员调整。

2015年底提出国地税“合作不合并”，就考虑到地税局属于地方政府机构，保留地税局能调动地方政府后续随着地方主体税体系的建设，以及房地产税、个税等改革的推动，地税局征管任务或将增加。

合并之后，是否会影响地方?刘桓表示，目前各地税收自由裁量权较大，很多地方针对招商引资出台税收优惠政策，部分为地方的“恶性竞争”的做法。十八届三中全会就提出，要规范税收优惠政策。税收征管体制，在营造全国统一税政和调动地方，要权衡其利弊。从中国大的趋势来看，地税单独存在的必要性不大。

业内人士指出，营改增之后，增值税成为大主体税种，增值税作为共享税，目前地方政府很多税收收入实际是由国税部门征收的;而且国地税加强合作，包括国地税的办税大厅在一起——国地税深化合作，乃至终融合是大势所趋。另一人士表示，国地税合并之后，税收政策执行上全国将统一，以前地方政府或松或紧的征管差异会降低。

至于双重管理体制，在我国实践中并不少见。比如上海市税务局挂国、地税两块牌子，实为一套人马。双重领导在海关、审计、统计等直管系统很常见，地方署局长任命仍需得到地方党委政府认同。现在国家税务总局的司长可以调派到各省国税局出任局长，各省国税局局长也可以任总局司长，未来双重管理且以税务总局为主，税务总局主要是指导业务，全国征管制度要统一，人员任命也能实现统一调配。

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